Канадское правительство нацелилось на выбросы метана из нефтегазового сектора. Оно обязалось сократить выбросы нефтегазового метана на 40-45% ниже уровня 2012 года к 2025 году. Сокращение выбросов метана считается одним из наиболее экономически эффективных способов сокращения глобальных выбросов. Метан составляет около 5,4% от общего объема выбросов страны в объеме 716 млн т СО2. По оценкам МЭА, глобальные выбросы метана из нефтегазового сектора в 2017 году составили почти 80 млн тонн. Но, как объясняют Кэтрин Кощник и Фрэнсис Реулэнд в МЭА, новые правила Канады являются неисчерпывающими. В целом правила охватывают 96% объектов по добыче газа на суше, но только 20% объектов по добыче нефти на суше. Авторы проходят через новые правила, а также их ограничения; среди прочего, нет использования налога на углерод (как в Норвегии) или ограничения выбросов (как в Мексике). Однако это будет хорошим испытанием нового законодательства, методов мониторинга и отчетности, а также технологий, которые должны открыть двери для новых и лучших решений в будущем.
В 2018 году Канада завершила разработку правил по сокращению выбросов метана из объектов добычи нефти и природного газа, включая добычу, первичную переработку, транспортировку на большие расстояния и хранение. В январе вступили в силу положения об отслеживании и устранении “ускользающих” утечек метана, а также об ограничении выбросов от компрессоров и доработок газовых скважин с трещинами; через три года вступят в силу общезаводские предельные значения выбросов и стандарты на пневматическое оборудование.
Хотя многие провинции Канады ранее регулировали выбросы метана из объектов нефтегазодобычи либо прямо, либо косвенно с помощью мер по обеспечению безопасности и предотвращению образования отходов, это правило является первым случаем, когда канадское правительство нацелилось на выбросы метана из нефтегазового сектора.
Канадские правила не касаются всех выбросов метана, они, тем не менее, дополняют растущий массив примеров регулирования выбросов метана, которые МЭА собирает и предоставляет в рамках своего механизма отслеживания выбросов метана. Анализ МЭА последовательно показывает, что меры по сокращению выбросов метана являются одними из наиболее эффективных с точки зрения затрат вариантов сокращения глобальных выбросов и существенным дополнением усилий по сокращению выбросов двуокиси углерода.
Метановое правило играет ключевую роль в целевых показателях выбросов парниковых газов в Канаде
Канада намерена принять новое правило, наряду с провинциальными правилами, чтобы выполнить обязательство страны по сокращению выбросов нефтегазового метана на 40-45% ниже уровней 2012 года к 2025 году. Это обязательство подкрепляет определяемый на национальном уровне вклад Канады (НДК) в рамках Парижского соглашения, которое устанавливает общеэкономический целевой показатель ПГ, конкретно включающий метан. Другие страны также включили сокращение выбросов метана из этого сектора в свои НДК, и вполне вероятно, что в следующем раунде НДК в этом году будет сделано еще больше таких сокращений.
В 2017 году кадастр парниковых газов (ПГ) Канады сообщил, что около 1,5 млн. тонн метана было выпущено из нефтяной и газовой промышленности. В своем кадастре Канада предполагает, что одна тонна метана эквивалентна 25 тоннам CO2 (100-летний потенциал глобального потепления [ПГП], о котором сообщалось в четвертом докладе Об оценке Межправительственной группы экспертов по изменению климата [МГЭИК, 2007]). Таким образом, метан, как сообщается, равен примерно 39 МТ CO2 эквивалентных выбросов (CO2-экв) и около 5,4% от общего объема выбросов парниковых газов в стране 716 МТ CO2-экв.
По оценкам МЭА, глобальные выбросы метана из нефтегазового сектора в 2017 году составили почти 80 млн. тонн.
Понимание масштабов этой проблемы
Национальный кадастр Канады в значительной степени основан на периодических исследованиях выбросов, причем промежуточные годовые оценки определяются путем интерполяции с использованием производственной информации и других данных, сообщаемых провинциями. В периодических исследованиях используются компонентные кадастры, подробные данные производственного учета, коэффициенты выбросов, а также частота и продолжительность эмиссионной деятельности. Экспертно рассмотренные краткосрочные измерительные исследования показывают, что этот кадастр может недооценивать выбросы метана, либо потому, что правила не требуют представления отчетности обо всех источниках или потому, что факторы выбросов и факторы деятельности не являются репрезентативными и неполными. По оценкам МЭА Methane Tracker, выбросы метана от нефтегазовых операций в Канаде составляют около 2,3 млн т (57,5 млн т CO2-экв при использовании того же коэффициента пересчета, что и в кадастре ПГ Канады).
Новое правило Канады в отношении метана включает требования к отчетности, которые должны улучшить оценки выбросов. Они включают в себя инвентаризацию компонентов выбросов на вышележащих установках; отчеты об объемах газа, сброшенного, уничтоженного и доставленного за пределы объекта; и результаты проверок и мониторинга обнаружения утечек и ремонта (LDAR).
Кроме того, некоторые особенности правила работают на повышение надежности сообщаемых измерений. Ответственная сторона должна подтвердить каждый отчет как «истинный, точный и полный». Регулирующие органы могут устанавливать штрафные санкции за документы, содержащие ложную или вводящую в заблуждение информацию. А операторы обязаны вести учет, чтобы установить, что они имеют калиброванные устройства мониторинга и обнаружения утечек. Это важнейшие конструктивные особенности для надежного режима сбора информации.
Канадские правила 2018 года используют восходящий подход к сокращению выбросов. Это правило организовано по компонентам или видам деятельности и предусматривает целенаправленные мероприятия: направление выбросов на вентиляционные отверстия, замену или контроль отдельных компонентов с высоким уровнем выбросов и проверку оборудования на предмет утечки метана.
Этот подход отличается в ключевых аспектах от использования Норвегией налога на углерод для ограничения выбросов метана и нового закона Мексики, который в значительной степени предоставляет операторам возможность выбирать пути достижения сокращения выбросов в масштабах всей установки с заранее определенного базового уровня. Каждый подход представляет собой компромисс между гибкостью, определенностью соблюдения и воздействием на окружающую среду.
Подход снизу вверх предлагает простые показатели для отслеживания соответствия — заменил ли оператор клапан или нет? – а при внедрении надежных положений по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности может также улучшиться понимание масштабов проблемы выбросов. Однако, в отличие от предельных значений выбросов на объекте, подход «снизу вверх» не гарантирует экологических результатов. Налоги на выбросы углерода и лимиты выбросов объектов также обеспечивают операторам повышенную гибкость, в то время как уплата налогов на выбросы углерода приносит доход. Однако эти методы могут осложнить надзор, если регулирующие органы не будут иметь надежного способа проверки сообщаемых выбросов.
Канадские требования, действующие с января 2020 года, особенно сосредоточены на отдельных видах деятельности и компонентах. Например, операторы должны сократить выбросы метана во время завершения строительства каждой наземной газовой скважины. Они также должны ограничивать выбросы от газовых компрессоров, исходя из размера оборудования и даты его установки.
Кроме того, предприятия, расположенные выше по течению и производящие или получающие не менее 60 000 стандартных м3 (около 45 метрических тонн) природного газа ежегодно, должны трижды в год проверять отдельные компоненты на предмет наличия утечек с помощью портативного средства мониторинга или оптического прибора для визуализации газов. Операторы должны устранить возможные утечки в течение 30 дней или во время следующего планового отключения. Морские объекты должны отслеживать утечки в режиме реального времени с помощью системы обнаружения газов.
Начиная с 2023 года, более крупные береговые объекты должны будут ограничивать выбросы метана из пневматических регуляторов и насосов, а также закрывать люки и отверстия труб, когда они не используются. Кроме того, впервые на объекты будет распространяться годовой лимит вентиляции для всего объекта в 15 000 м3 или около 10 метрических тонн метана (в этом году оффшорные сооружения должны соответствовать лимитам вентиляции, и исключается только аварийная вентиляция). Этот предел начнет смещать регулирующий режим от стратегии «снизу вверх» в сторону более ориентированного на результаты подхода. Однако, этот лимит исключает несколько основных источников выбросов метана, включая выбросы от компрессоров, закачивания скважин, разгрузки жидкостей и продувки.
Канада рассматривала возможность применения рыночного подхода, аналогичного норвежской модели. Однако в правиле отмечается, что адекватные протоколы количественной оценки для отслеживания выбросов не существуют для обеспечения эффективности программы. Если оценки выбросов улучшатся, Канада, возможно,сможет пересмотреть это решение.
В 2018 году Канада приняла закон О ценообразовании на загрязнение от парниковых газов, применяя цену углерода к топливам в размере $ 10 за тонну CO2-экв в 2019 году, увеличившись до $50 за тонну к 2022 году. Эта цена на углерод применяется во всех провинциях, которые не устанавливают свои собственные. Хотя в настоящее время выбросы вентилируемого и утекающего метана не охвачены, борьба с этим загрязнением может иметь право на получение компенсаций.
В 2019 году Канада приступила к разработке программы зачета налога на выбросы углерода. Эта программа могла бы стать краткосрочным методом для производителей нефти и газа из стран, расположенных выше по течению, чтобы участвовать в режиме ценообразования на углерод, генерируя при этом ценные данные о выбросах. Британская Колумбия может предложить свою модель, утвердив проекты по сокращению выбросов неконтролируемого и сбрасываемого метана в результате деятельности по добыче природного газа в верхнем бьефе, которые будут учитываться в качестве компенсации выбросов ПГ правительством провинции. В Альберте компании предлагают программу аренды в собственность для неизлучающего оборудования объекта, посредством которой компании могут добровольно сокращать выбросы и генерировать углеродные кредиты для оплаты аренды оборудования. Будущая политика могла бы использовать и развивать эти виды инновационных программ.
Взаимодействие между национальными и провинциальными правилами
Конституция Канады предоставляет провинциям исключительные полномочия по регулированию разработки полезных ископаемых в пределах их границ. Однако федеральное и провинциальное (а также территориальное и коренное) правительства имеют общие полномочия в вопросах охраны окружающей среды. Правило метана направлено на то, чтобы избежать дублирования нормативных положений.
Канада и правительства провинций совместно регулируют добычу нефти у побережья приморских провинций в соответствии с Законом Об осуществлении Канадско-Ньюфаундлендского и Лабрадорского Атлантического соглашений и Законом Об осуществлении Соглашения о морских нефтяных ресурсах Канады и Новой Шотландии. Новое правило будет применяться к этим объектам до тех пор, пока в правила шельфа не будут внесены поправки, включающие положения о метане.
Это правило также освобождает наземные объекты в Британской Колумбии и Альберте от практики завершения строительства гидравлически разрушенных газовых скважин и требований к отчетности, поскольку эти виды деятельности уже подпадают под действие провинциальных правил. Кроме того, факелы должны соответствовать стандартам, установленным Британской Колумбией, Альбертой и Саскачеваном, если они расположены в этих провинциях (или Манитоба, которая следует стандартам Саскачевана).
В более широком плане статья 10 канадского закона Об охране окружающей среды уполномочивает министра окружающей среды подчиняться “эквивалентным” постановлениям, принимаемым субнациональным правительством. В соответствии с этим постановлением Канада установила, что метановый режим в Британской Колумбии эквивалентен национальному метановому правилу. Затем оба правительства заключили соглашение об эквивалентности. Альберта и Саскачеван также добиваются определения эквивалентности.
Новые правила не являются всеобъемлющими
Новое правило Канады не является всеобъемлющим. Предельные значения выбросов на береговых объектах и программы LDAR применяются только к объектам, производящим или обрабатывающим более 60 000 м3 природного газа ежегодно; Канада проектирует, что положения охватывают около 96% объектов по добыче газа на суше, но только около 20% объектов по добыче нефти на суше.
Предусмотренный в этом правиле общесистемный предельный объем вентиляционных выбросов также исключает значительные источники выбросов из объекта. Кроме того, операторы не обязаны контролировать попутный газ на нефтяных скважинах. Наконец, это правило не распространяется ни на нижерасположенные сооружения, ни на закупорку заброшенных скважин .
Варианты на будущее
Последнее правило потенциально позволяет внедрять инновации в области обнаружения метана путем установления процесса утверждения новых технологий LDAR. Будет интересно проследить за использованием этого процесса, а также за тем, приводит ли он к освоению новых технологий.
Требования к представлению отчетности в соответствии с этим правилом должны оцениваться для определения их полезности в деле совершенствования оценок исходных условий выбросов метана. В будущем Канада может пересмотреть рыночный подход к регулированию метана, поскольку понимание реального уровня выбросов метана улучшается.
Уроки, которые необходимо извлечь
Есть много аспектов нового регулирования Канады, которые могут быть поучительными для других стран и юрисдикций, рассматривающих меры по борьбе с выбросами метана. Согласование правил с провинциальными правилами может быть полезным примером для других стран. Еще одним интересным направлением является возможность утверждения новых технологий обнаружения утечек, стимулирования инноваций в области эпиднадзора и других технологий мониторинга.
… Налог на CO2
Решение Канады не применять налог на углерод к выбросам нефти и газа метана – учитывая отсутствие надежных исходных измерений – заслуживает внимания. Канадское правило требует сбора данных, которые могли бы улучшить оценки выбросов и, среди прочего, позволить правительству пересмотреть это решение в будущем. Но этот процесс по своей сути является более сложным в динамичном, конкурентном рынке с сотнями частных фирм, производящих, перерабатывающих и поставляющих природный газ. Частично успех Норвегии в обеспечении надежной отчетности и регулирования посредством установления цен на углерод может быть обусловлен относительно небольшим числом промышленных игроков.
…предельные значения выбросов
В качестве альтернативы страна могла бы рассмотреть более ориентированную на конечный результат модель решения проблемы метана. Например, как мы видели выше, важный аспект Мексиканского закона о выбросах метана требует от операторов соблюдения общесистемных предельных значений выбросов. Этот подход, который основывается на операторах, предоставляющих базовые и ежегодные оценки выбросов объектов, также может помочь заполнить пробелы в данных. И все же, это требует активного участия регулирующего органа и действительно независимых валидаторов третьей стороны для подтверждения сообщенных выбросов.
Каждая народ отличается от других
В конечном счете, канадские правила отражают окружающую среду, в которой они были созданы. Подход «снизу вверх» был принят канадскими провинциями, а также регулирующими органами в Соединенных Штатах. Первоначальный акцент на переоснащении и замене компонентов также может быть особенно уместен в странах с широко распространенной существующей нефтегазовой инфраструктурой. По мере осуществления Канадой и другими странами своих правил, несомненно, будут извлекаться дополнительные уроки в отношении эффективности этих подходов и их применимости к различным контекстам.
