Максим Ланда, руководитель проекта «Честный энергетик»
Рука рынка рвётся к рубильнику и тянется к паяльнику
Самой обсуждаемой законодательной инициативой этого лета стал проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике». Пристальный интерес и шквал критики представителей отраслевого сообщества, Минэнерго и региональных органов власти вызвала попытка Министерства экономического развития РФ создать еще одно некоммерческое партнерство «Совет по обеспечению надежности и развитию Единой энергетической системы России» (далее — Совет по надежности) с передачей ему широкого спектра полномочий, в том числе ряда управляющих функций, которые в настоящее время реализуются федеральными органами исполнительной власти во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ.
В пояснительной записке к законопроекту говорится, что он «подготовлен в целях создания условий для повышения экономической эффективности работы Единой энергосистемы России (ЕЭС России) за счет учреждения коллегиального органа с представительством участников рынка электроэнергии, участвующего в формировании решений по управлению перспективным развитием и нормативно-техническому регулированию в сфере электроэнергетики».
При этом полномочия, которыми планируют наделить Совет по надежности, затрагивают гораздо более широкий спектр отношений, чем провозглашаемое законопроектом обеспечение экономической эффективности ЕЭС. Закрепляемые в законопроекте функции Совета по надежности, по мнению ряда экспертов, выходят за пределы деятельности, допустимой для некоммерческих организаций, и вторгаются в сферу государственного управления и контроля в электроэнергетике. Многие из них уверены: принятие данного законопроекта просто сломает всю систему управления энергоотраслью, которая формировалась два десятка лет.
Кого не позвали на собственные именины?
В предлагаемой редакции текст законопроекта его авторы готовили достаточно долго: публичные заявления о необходимости его создания и принятия звучали с 2014 года. Однако, как это часто бывает, итоговый вариант писался без участия тех, кто в нем упоминается.
Внимание всех заинтересованных сторон было привлечено только после размещения «творения» на федеральном портале проектов нормативных правовых актов на обязательном этапе их общественного обсуждения.
Творение всколыхнуло всех, кто в настоящее время несет ответственность за правильное решение рассматриваемых в законопроекте вопросов — Минэнерго России, Ростехнадзор, органы исполнительной власти субъектов РФ, заметную часть «генераторов» — «РусГИДРО», «ИнтерРАО ЕЭС», «Газпром Энергохолдинг», обе сетевые компании («Россети» и ФСК), «Системного оператора» и «Совет рынка».
Логичное отторжение у сообщества вызвало предложение авторов законопроекта фактически исключить государственное присутствие в стратегически важной сфере в части решения вопросов по созданию нормативно-технической базы электроэнергетики и обеспечению ее технологического функционирования, а также перспективного развития с передачей этих функций государства некоммерческой организации, представляющей интересы отдельных бизнес-структур — крупных производителей и потребителей электроэнергии.
По мнению большинства из экспертов, такая модель регулирования создает условия для односторонней оценки ситуации и потребностей электроэнергетики, принятия решений без учета всех обстоятельств, принимаемых во внимание при государственном регулировании.
Из законопроекта и пояснительной записки к нему непонятно, каким образом создание некоммерческой организации, аналогичной по составу участников существующему «Совету рынка», позволит решить те задачи, с которыми, судя по тексту законопроекта, не справились государство и все рыночное сообщество.
Полномочия без ответственности
Законопроект не содержит ни одного положения, регламентирующего ответственность Совета по надежности как коллегиального органа, наделяемого значительными регуляторными и контрольными полномочиями. Исходя из положений законопроекта, Совет по надежности не будет нести никакой ответственности за обеспечение надежного и безопасного функционирования энергосистемы, эффективность принимаемых решений и последствия их реализации.
В условиях отсутствия непосредственной ответственности за работу отрасли и обеспечение надежного электроснабжения потребителей это означает, что Совет по надежности при принятии решений не ограничен какими-либо рамками и неизбежно будет ориентироваться исключительно на экономический эффект работы и удовлетворение интересов компаний — членов Совета.
Предлагаемое создание новой структуры приведет к дублированию функционала государственных органов и существующих инфраструктурных организаций, что является неоправданным с организационной и экономической точек зрения. Это может повлечь за собой необоснованное расходование средств на финансирование деятельности Совета по надежности и, соответственно, увеличение тарифной нагрузки на конечных потребителей.
По мнению представителей энергокомпаний и региональных органов власти, в современных условиях актуальным является не вопрос создания нового некоммерческого образования с передачей ему каких-либо функций, а вопрос совершенствования существующей нормативной основы функционирования электроэнергетики, установления на государственном уровне понятных и обязательных для всех «правил игры» с ответственностью за их выполнение.
С правилами игры, согласно законопроекту, как раз все очень интересно…
Один за всех — от прогноза…
Законопроект предлагает закрепить за Советом по надежности широкий спектр полномочий. В том числе наделить Совет по надежности функциями по участию в деятельности по прогнозированию объема потребления и производства в сфере электроэнергетики, формирования резерва мощности и участие в процедуре подготовки и утверждения Схем и Программ развития (СиПР) для удовлетворения потребностей других отраслей экономики.
Между тем исходными данными для СиПР служат долгосрочные и среднесрочные прогнозы потребления электроэнергии и мощности, которые, в свою очередь, основаны на прогнозах социально-экономического развития субъектов РФ и Российской Федерации в целом.
В последние годы фактические темпы социально-экономического развития (динамики изменения внутреннего валового продукта — ВВП) существенно отличаются от прогнозных. Фактическое потребление электрической энергии отличается от прогнозного в связи с фактическим изменением динамики ВВП относительно прогнозных величин. Кроме того, имеет место регулярная корректировка прогнозов Минэкономразвития. Например, сформированный в 2014 году прогноз динамики ВВП на 2015 год со значением показателя 1,2% (в прогнозе от 26.09.2014) был уточнен министерством уже в начале 2015 года и скорректирован до -3,0% (16.02.2015).
Другими словами, основными причинами отклонения реальных значений потребления электроэнергии и мощности от указанных в СиПР являются:
- отсутствие адекватной методологии прогнозирования социально-экономического развития субъектов РФ и Российской Федерации в целом на среднесрочную и долгосрочную перспективу;
- отсутствие ответственности инвесторов за заявленные, но не реализованные проекты, приводящие к недостоверности исходных данных, используемых при разработке СиПР.
Таким образом, важнейшим способом повышения качества прогнозирования потребления электрической энергии (мощности) является повышение качества формирования прогнозов социально-экономического развития.
Решение указанных вопросов стратегического планирования и обеспечения точности социально-экономического прогнозирования как раз и является сферой полномочий и задачей инициатора законопроекта — Минэкономразвития России. Именно представителям этого ведомства необходимо сосредоточить усилия на решении указанной задачи с установлением ответственности за точность и достоверность исходных данных, используемых при прогнозировании потребления электроэнергии и мощности.
На одном из недавних «круглых столов» в Госдуме представителю Минэкономразвития и главному спикеру по вопросу «Совета по надежности» Евгению Ольховичу прямо указали, что проблема неточных прогнозов в том, что стратегическое планирование в стране «хромает», но он честно ответил в духе: «возможно, Минэкономразвития что-то неточно планирует, но с этим ничего не поделаешь».
Передача функций по прогнозированию потребления и разработке СиПР новой структуре (Совету по надежности) не позволит решить указанную проблему. Более того, это приведет к размыванию функционала и ответственности за решения по перспективному развитию электроэнергетики.
С учетом значимости таких решений, их влияния на развитие регионов и страны в целом они должны приниматься на государственном уровне — уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов РФ — и не могут быть переданы некоммерческой организации.
… до стройки и вывода
Надо отдать должное рвению авторов законопроекта, которые решили объять и замкнуть на Совете по надежности буквально всё. Включая выдачу заключений по итогам рассмотрения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики. Хотя, по мнению экспертов, существующих механизмов, предусмотренных Правилами утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденными постановлением Правительства РФ от 01.12.2009 №977 (в редакции постановления от 16.02.2015 №132), вполне достаточно для того, чтобы рыночному сообществу высказать свою позицию по принимаемым инвестиционным решениям и донести свою оценку экономической эффективность до уполномоченных органов власти.
Членов Совета также хотят наделить полномочиями на выдачу заключения о технических и экономических последствиях вывода из эксплуатации объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии, а также отнесения объектов по производству электрической энергии к объектам, мощность которых поставляется в вынужденном режиме.
При этом из текста законопроекта непонятно, каким образом и в отношении каких именно последствий Совет по надежности будет выдавать заключения о последствиях вывода объектов электроэнергетики из эксплуатации.
В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 26.03.3002 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» указанная функция в части оценки технических последствий для надежного функционирования энергосистемы реализуется «Системным оператором». В целях совершенствования механизма вывода объектов электроэнергетики из эксплуатации, в том числе обеспечения принятия решений по вопросам вывода из эксплуатации с учетом их экономических последствий, Минэнерго при участии рыночного сообщества разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике».
Указанным проектом федерального закона предусмотрено закрепление за «Советом рынка» функции по проведению оценки экономических последствий для потребителей оптового и розничных рынков электрической энергии (мощности) реализации мероприятий по обеспечению вывода из эксплуатации объекта электроэнергетики, в отношении которого уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти рассматривается вопрос о предъявлении требования о приостановлении вывода его из эксплуатации, а также продолжения функционирования данного объекта. Согласование технических вопросов вывода из эксплуатации, как и сейчас, сохраняется за «Системным оператором».
Данный подход неоднократно обсуждался с широким кругом субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии на площадке Минэнерго России и «Совета рынка», прошел публичное обсуждение в рамках оценки регулирующего воздействия законопроекта и был поддержан всем участниками обсуждения.
Порядок принятия решения о согласовании вывода из эксплуатации объекта электроэнергетики или о приостановлении такого вывода, выборе и реализации замещающих мероприятий, предусмотренный разработанным Минэнерго России проектом, представляет собой максимально прозрачную конструкцию, позволяющую комплексным образом учесть как технические, так и экономические факторы. При этом, в отличие от предложения Минэкономразвития, выбранный Минэнерго России подход позволяет достичь той же цели в рамках существующих механизмов, без создания для выполнения тех же функций новой структуры и расходования средств на ее содержание.
Функция оценки и выдачи заключений в отношении последствий отнесения генерирующих объектов к генерирующим объектам, мощность которых поставляется в вынужденном режиме, уже сейчас осуществляется «Советом рынка» в рамках процедуры, регламентированной Правилами оптового рынка электрической энергии и мощности, утвержденными постановлением Правительства РФ от 27.12.2010 № 1172 (далее — Правила ОРЭМ).
В силу прямого указания в п. 114 Правил ОРЭМ генерирующие объекты относятся к генерирующим объектам, мощность которых поставляется в вынужденном режиме, на основании предложений правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики, формируемым в том числе на основе заключения «Совета рынка» о последствиях такого решения.
В рамках «Совета рынка» указанный вопрос рассматривается с участием производителей и потребителей электроэнергии — участников оптового рынка. Тем самым предлагаемый авторами законопроекта подход по принятию решений о присвоении статуса «вынужденного генератора» с учетом мнения рыночного сообщества и оценки экономических последствий уже реализован в действующем законодательстве.
Проверку — проверяемым
Законопроект предлагает отдать оценку готовности субъектов электроэнергетики к отопительному сезону на откуп Совету. Сразу возникает вопрос: как указанные государственные полномочия могут быть переданы некоммерческому партнерству участников рынка, не отвечающему за обеспечение надежного тепло- и электроснабжения потребителей, а соответствующие решения — принимать исходя из соображений экономической эффективности, как это предлагается в тексте законопроекта.
Многолетняя практика показывает: проверки готовности тепло- и электроснабжающих организаций к работе в осенне-зимний период и отопительный сезон являются одним из важнейших условий снижения аварийности в ходе прохождения максимумов нагрузки. Они позволяют оценить готовность таких организаций к работе в сложных технологических режимах, возникающих в период повышенных электрических и тепловых нагрузок в условиях низких температур окружающего воздуха. Ежегодное проведение Минэнерго России и органами исполнительной власти субъектов РФ таких проверок является одним из эффективных инструментов выявления, анализа и оценки рисков аварий на объектах тепло- и электроэнергетики и своевременного принятия мер по их предотвращению в наиболее аварийноопасный период.
Надежны ли надежды на широкие компетенции
Авторы законопроекта приписали Совету по надежности и функции по контролю за деятельностью «Системного оператора».
Между тем оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике — это ключевое звено, определяющее работоспособность электроэнергетической системы и надежность ее функционирования. В ЕЭС России оперативно-диспетчерское управление осуществляет «Системный оператор» (ОАО «СО ЕЭС»). «Системный оператор», управляя электроэнергетическим режимом, задает график нагрузки электростанций, максимально допустимые перетоки по линиям электропередачи, параметры устойчивости электроэнергетического режима, параметры настройки противоаварийной автоматики и релейной защиты, ликвидирует аварии, вводит графики временного отключения потребителей, выполняет иные специализированные функции, определяющие работу ЕЭС России.
Таким образом, при оперативно-диспетчерском управлении в электроэнергетике реализуются задачи, имеющие государственную значимость вследствие большого влияния на социально-экономическую ситуацию в регионах и стране в целом.
Учитывая, что справедливый баланс интересов различных лиц и их групп, заинтересованных в функционировании электроэнергетики, возможно обеспечить только через систему государственного управления, Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» контроль за деятельностью «Системного оператора» предусмотрен исключительно со стороны государства.
Система государственного управления и контроля обеспечивает необходимо-достаточную регламентацию деятельности по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. Единственно эффективный способ совершенствования указанной деятельности, не приводящий к подмене государственного механизма принятия ответственных и компетентных решений усмотрениями отдельной структуры, подчиненной интересам крупных производителей и потребителей электроэнергии, — внесение изменений в существующие нормативные правовые акты и выпуск новых.
Механизм рыночного контроля оценки экономической эффективности решений ОАО «СО ЕЭС» в настоящее время создан и эффективно действует. «Системный оператор» как участник договора о присоединении к торговой системе оптового рынка руководствуется регламентами, принятыми некоммерческим партнерством «Совет рынка», выполняя таким образом его коллегиальные решения относительно функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности.
Учитывая, что реализация предложения Минэкономразвития России о создании Совета по надежности фактически приведет к отстранению государства от управления «Системным оператором», обеспечивающим технологическое управление в электроэнергетике, это негативно скажется на обеспечении энергетической безопасности Российской Федерации и реализации государственной политики в электроэнергетике.
Энергобезопасность — превыше всего
По мнению большинства энергоэкспертов, предлагаемое законопроектом переструктурирование внутриотраслевых отношений является беспрецедентной попыткой вмешательства в ту сферу государственного присутствия, которая играет ключевую роль в обеспечении энергетической безопасности страны. Такое вмешательство предлагается осуществить посредством создания еще одной инфраструктурной организации, которая, находясь в статусе некоммерческой организации, будет обладать как регуляторными полномочиями, так и функциями уже существующих в электроэнергетике инфраструктурных организаций.
По сути, законопроектом предлагается перевести вопросы безопасности электроэнергетической системы России в область гражданско-правовых отношений, с передачей на саморегулирование отдельным участникам рынка в лице их объединения — Совету по надежности полномочий по нормативному регулированию электроэнергетики, ее надежности и энергобезопасности, ключевым техническим и инвестиционным решениям по перспективному развитию.
Кроме того, в законопроекте не раскрыто понятие, не определено качественное и количественное содержание принципа экономической эффективности функционирования оптового и розничного рынков электроэнергии, с учетом которого должна осуществляться деятельность Совета по обеспечению надежности и развитию ЕЭС. Ввиду этого неясны пределы полномочий данного Совета, что создает опасность неоднозначного расширительного толкования его функционала и соответствующих коррупционных проявлений.
