6 февраля Комитет Государственной Думы по энергетике под председательством Павла Завального провел парламентские слушания на тему «О реформе теплоснабжения в Российской Федерации».
В обсуждении приняли участие депутаты Государственной Думы, представители профильных министерств и ведомств, законодательных собраний субъектов Федерации, а также эксперты из энергетических компаний. В слушаниях в режиме конференц-связи приняли участие представители заксобраний Владимирской, Ленинградской, Челябинской, Омской, Тюменской областей, а также Государственного Собрания – Курултай Республики Башкортостан.
Первый заместитель Председателя Государственной Думы Иван Мельников, открывая мероприятие, назвал слушания «очень ответственными», так как сама тема и законопроект (№ 1086603-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения»), инициированный Правительством и принятый Госдумой в первом чтении 16 декабря 2016 года, получили большой резонанс не только в обществе, но и в среде энергетиков и органов исполнительной власти регионов. И.Мельников предостерег от проблем, к которым может привести принятие законопроекта: повышение цен на тепловую энергию и снижение конкуренции из-за повышения роли единой теплоснабжающей организации.
Иван Мельников отметил, что число систем теплоснабжения в России составляет около 50 тысяч, эти системы обслуживает порядка 17 тысяч предприятий. В сфере теплоэнергетики и теплоснабжения трудится около 1,6 млн человек. На нужды тепловой электроэнергетики и теплоснабжения ежегодно тратятся огромные топливно-энергетические ресурсы – более половины всего объёма топлива, расходуемого в стране. Тепловая электроэнергетика – представляет более 60% электроэнергетики всей страны. Теплоснабжение имеет особое значение для экономики, создает благоприятную среду для жизни людей в условиях преобладания сурового климата.
Открывая дискуссию, председатель Комитета Государственной Думы по энергетике Павел Завальный подчеркнул, что Российская Федерация занимает первое место в мире по развитию теплофикации, протяженности тепловых сетей, затратам топлива в системах централизованного теплоснабжения. В то же время, как отмечают энергетики, эта сфера — одна из самых проблемных, слабо модернизированных, экономически и энергетически неэффективных, инвестиционно-непривлекательных: износ теплосетевой инфраструктуры достиг 70%, технологические потери в сетях — порядка 30%; коэффициент полезного использования топлива при совместной выработке тепла и электроэнергии на ТЭЦ в России — 54%, в то время как в североевропейских странах, таких как Швеция и Финляндия, он достигает 80%. Тарифы на тепло и электроэнергию систематически растут.
Поскольку сектор теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения является устойчиво убыточным (его рентабельность в 2012-2014 годах составляла порядка 10%), необходима такая корректировка ценовой модели рынка тепла и балансировки рынков тепловой и электрической энергии, чтобы этот вид деятельности был конкурентным, экономически оправданным и доступным для потребителей.
Свою модель корректировки предложило Правительство России. По словам П.Завального, принятый в первом чтении Госдумой законопроект в процессе рассмотрения вызвал острую дискуссию. По мнению и депутатов, и энергетиков, и представителей регионов, инициатива Правительства содержит ряд серьезных рисков.
Заместитель Министра энергетики Российской Федерации Вячеслав Кравченко в своем докладе дал характеристику отрасли и рассказал о предлагаемой целевой модели рынка тепла. По его словам, основная цель рассматриваемого на парламентских слушаниях проекта федерального закона — повышение эффективности генерации, работающей на основе комбинированной выработки электрической и тепловой энергии. При этом законопроектом предлагается новая система отношений в теплоснабжении. Предлагается внести изменения в законодательство Российской Федерации в части определения новых принципов целевой модели рынка тепловой энергии (целевая модель) в выделенных ценовых зонах. Предполагается изменение системы регулирования с переходом от государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя.
Такая предельная цена определяется ценой поставки тепловой энергии от альтернативного, виртуального и расчетного источника тепловой энергии (цена «альтернативной котельной»). Предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность), устанавливаемый впервые, может быть утверждён ниже уровня цены «альтернативной котельной». В этом случае предельный уровень цены поэтапно доводится до предельного уровня, соответствующего цене «альтернативной котельной».
Законопроектом изменяется роль единой теплоснабжающей организации (ЕТО). Предполагается, что ЕТО будет не просто единым закупщиком и поставщиком тепловой энергии (мощности) в зоне своей деятельности и ценовой зоне – она становится единым центром ответственности в системе теплоснабжения за обеспечение параметров качества теплоснабжения и параметров, отражающих допустимые перерывы в теплоснабжении перед каждым потребителем в соответствии с федеральными требованиями.
Предусматривается, что целевая модель будет внедряться как добровольный выбор на территории отдельных муниципальных образований, отнесенных Правительством к ценовым зонам теплоснабжения, при условии обязательного согласования с руководителями субъектов Федерации и главами местных администраций.
По заявлению В.Кравченко, необходимость реформы сферы теплоэнергетики вызвана неэффективностью отрасли, более того, в Минэнерго по минувшему году поступили заявки на вывод из эксплуатации объектов генерации на порядка 37 гВт, разрешено было вывести 11 гВт. «Станции недозагружены, котельни неэффективны», — отметил замминистра. По его мнению, если бы станции были «дозагружены», цена на тепло-энергию могла бы существенно снизиться.
В случае одобрения реформы, считает замминистра, «теплоснабжающая организация станет центром ответственности, а потребитель будет принимать самостоятельное решение, оставаться ли ему в единой системе теплоснабжения или уходить к самостоятельной – альтернативной котельне». Говоря о плюсах, докладчик указал на «минимум административного давления» и «предела верхней цены». Более того, акцентировал внимание, что в законопроекте предусмотрен переходный период от 5-ти до 10-ти лет.
В.Кравченко также заверил, что «ответственность с ЕТО не снимается, а только добавляется новый функционал, устанавливается административная ответственность за нарушения», меры антимонопольного регулирования также будут приняты, а также ужесточаются требования к стандартам, у местных властей останется право заключения соглашений, контроля верхнего предела цены и т.п., подчеркивал, что схема теплоснабжения остается прежней.
По мнению В.Кравченко, эффект от внедряемой Минэнерго модели приведет к увеличению налоговых поступлений, привлечению инвестиций, к мультипликативному эффекту — развитию смежных отраслей. А также, что «модель не конфликтует с существующими системами».
Другой представитель Правительства — заместитель Руководителя Федеральной антимонопольной службы Виталий Королёв подтвердил, что «сфера теплоснабжения является одной из основных в сфере жизнеобеспечения граждан и её жизнеспособность характеризует исполнительную власть». Он отметил, что индекс платы граждан в размере 4% — ограничен для осуществления модернизации в сфере теплоснабжения, но регионы в праве делать свой выбор. А как представитель антимонопольной службы, заверил, что «механизмы защиты прав потребителей сохранятся».
Заместитель директора Департамента государственного регулирования тарифов, инфраструктурных реформ и энергоэффективности Минэкономразвития Российской Федерации Дмитрий Вахруков заявил о «последовательной поддержке законопроекта», поскольку, по его словам, его «соль не в ценовых показателях» увеличения тарифов, а в изменении системы и в поиске эффективности модели теплоснабжения». Предельная цена в законопроекте, по его убеждению, «является конкурентной в принятии модели, но необходимо еще предусмотреть не цену на энергию, а цену техприсоединения, учтя еще одну заинтересованную категорию – застройщиков».
Заместитель директора Департамента ЖКХ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Андрей Таманцев заявил, что предлагаемая «схема альтернатив не имеет», но отдельные нормы законопроекта нуждаются в корректировке, в частности: рост цены для конечного потребителя, недофинансирование и банкротство ЕТО, а также ряд других. Минстрой подготовил, по его словам, 23 поправки в законопроект.
Директор Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий Высшей школы экономики Илья Долматов поддержал направленность законопроекта на улучшение инвестиционного климата. По расчетам ВШЭ рост тарифов неизбежен. Важно, по его словам, «чтобы по итогам пилотных проектов, через несколько лет рост тарифов был бы оправдан».
Представители регионов, в частности заместитель Губернатора Челябинской области Сергей Шаль, подчеркивали, что действующее законодательство и сейчас позволяет инвестировать в отрасль. По убеждению большинства представителей регионов, нужно регулировать составляющие цены – формирование тех или иных затрат. Поскольку теплоснабжение является сферой ответственности региона, то и схему теплоснабжения должна определять исполнительная власть региона.
Участники парламентских слушаний предлагали учитывать особенности регионов при моделировании систем теплоснабжения, настаивали на предоставлении руководству регионов более гибких механизмов. При возникновении тарифных и бюджетных последствий в законе должен быть прописан последовательный механизм выхода из новой модели, если она окажется неприменимой для региона.
В ходе обсуждения поднимался вопрос о принятии решений по ценовым моделям зон, а также вопрос прозрачности инвестиций, вопрос введения нормативов на проведение ремонтных работ. Затрагивались сами процессы и темпы перехода при переходе к альтернативным котельным, которые также нуждаются в подробном описании. Говорилось о недопустимости «чересполосицы», и назначении арбитра для урегулирования спорных вопросов между ЕТО и сетевыми организациями.
Зампредседателя Правительства Алтайского края Виктор Мещеряков заявил, что в дотационном регионе «других методов мы просто не видим», подчеркнув, что каждый регион находится в своей уникальной ситуации, выразил надежду, что «законопроект все-таки будет иметь заявительный характер».
Генеральный директор АО «Газпром тепроэнерго» Леонид Богорад также поддержал законопроект и реформу, предложив «внимательно отнестись» к некоторым моментам, в частности, к устанавливаемой законопроектом ответственности ЕТО за разработку схемы теплоснабжения, к возможности влияния на недобросовестных ЕТО; к определению процедуры возврата инвестиций. Предложил, ни в коем случае, не исключать местную и региональную власть из процесса регулирования деятельности ЕТО.
Главный редактор журнала «Эксперт» Валерий Фадеев главным барьером на пути к технологической модернизации теплоснабжения считает, что платеж, а не тариф должен быть главным. По его словам, возмущение и недовольство людей вызывает платеж, недоверие к бизнесу и поведение самого бизнеса.
Председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Дмитрий Азаров считает, что до принятия этого закона необходимо «прекратить вакханалию с тарифами», «провести анализ действующего законодательства», «провести инвентаризацию действующих инвестиционных программ теплоснабжающих организаций в регионах», особенно их исполнение, а главное избавиться от иллюзии, что рынок все отрегулирует.
Участники парламентских слушаний ко второму чтению рекомендовали Правительству провести оценку экономических последствий при переходе на новую систему в крупных городах севера и востока Российской Федерации, в том числе, в Челябинске, Тюмени, Красноярске.
В законопроекте предлагали предусмотреть механизмы не повышения цены тепловой энергии для потребителя, а детально проработать иные способы повышения эффективности работы ТЭЦ, а именно рассмотреть возможность реализации части электрической энергии (до 20%), вырабатываемой ими, на розничном рынке электроэнергии в регионе присутствия.
Большинство участников дискуссии настаивали на сохранении конкуренции в сфере теплоснабжения, с учетом усиления роли ЕТО, в том числе ограничению доли рынка тепла от одного источника или доли участия в уставном капитале ЕТО. Говорили о необходимости проработать механизмы синхронизации работы систем теплоснабжения региона в условиях использования различных механизмов инвестирования (энергосервисных контрактов, долгосрочной аренды, концессии) и предложенной модели. Предлагали в случае принятия решения по ЕТО без участия генераторов тепловой энергии рассмотреть условия предпочтительной реализации тепловой энергии, полученной от комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с учетом опыта стран европейского севера.
Все представители региональных властей были единодушны в необходимости усиления роли регионального и муниципального уровня власти в разработке схем теплоснабжения и муниципального контроля, порядке его проведения и объемах полномочий, для чего, в том числе, предлагали: рассмотреть механизмы взаимодействия и ответственности ЕТО и муниципалитета в условиях чрезвычайных ситуаций; рассмотреть в рамках законопроекта установление срока полномочий ЕТО, соответствующего сроку действия утвержденной схемы теплоснабжения.
Депутат Владимир Сысоев заострил внимание участников, что дискуссия, проведенная на парламентских слушаниях, свидетельствует о разделении мнений, об опасениях большинства органов исполнительной власти регионов, «о том, что принятый в первом чтении законопроект сырой и нуждается в существенной доработке в рамках рабочей группы», что у Минэнерго нет четкого понимания роста тарифов в конкретных регионах, в случае принятия закона.
Павел Завальный резюмировал, что в первом чтении принята только концепция законопроекта, а отмеченные в рекомендациях парламентских слушаний риски будут доработаны ко второму чтению: «Мы с этим законопроектом спешить не будем, мы будем над ним тщательно работать, чтобы все поправки были учтены ко второму чтению».
